Kontrol göç ve suç arasındaki bağlantıları - istenmeyen yabancılar - göçmenleri yönetme ve suçluları yönetme az aradaki fark

The interconnections between controlling immigration and criminality  - After what is generally referred to as the “punitive turn” in Western European migrant policies when describing the restrictions introduced concerning entry permits and asylum procedures in the early 1990s (in particular after the fall of the communist regimes), most observers took note of a further step in the tightening of Western immigration policies after the terrorist attacks of September 11th 2001 in the United States. This new turn is commonly linked to the activation (or reactivation) of ways of warding off “undesirable” foreigners by, in particular, increased dependence on filtering operated outside national borders (so as to prevent migrants from reaching Western European soil) and by growing recourse to the incarceration of foreigners who have entered the country illegally (Dow, 2004) – as witnessed by the adoption, in June 2008 (at the European level), of the “return directive” which not only provides for the detention of migrants for a period that can be extended to eighteen months pending their expulsion, but also the prohibition of return to the “host” country in cases involving an undocumented foreigner – a measure that up to now was applied exclusively to foreigners with a European criminal record. A series of texts recently adopted by the Western European nations also bear witness – by the administrative and judicial categories that they determine and the agents and procedures that accompany them – to the increasingly frequent recourse, for managing “irregular” foreigners, to techniques customarily reserved for criminal affairs – such as incarceration or banishment from the territory in particular. The contributions assembled in this Champ Pénal/Penal Field dossier set out to explore this tendency to “criminalize” immigration control by adopting a double perspective. First of all, grasping empirically what it implies by examining the institutions and the actors involved (civil servants, human rights organisations’ representatives, the migrants themselves). Subsequently, approaching this criminal evolution of immigration control not as a given, but as a dynamic tension due not only to the legislative measures adopted, but due as well to the ongoing interactions between those traditionally in charge of administrative control – from the prefecture to the labour bureau – and the criminal institutions. While these two sets of institutions and actors appear to involve different categories of civil servants, different audiences and different procedures, the texts presented here arrive at the empirical conclusion that there exists an increasingly high degree of interpenetration between the logic that governs the control of immigrants when it is in the hands of the traditional managers and the logic characteristic of actors in the criminal justice world. To be sure the interconnections between immigration and criminality are nothing  new in and of themselves: historical studies devoted to the origins of the border police in the major Western nations have made clear their link with the evolution of police techniques for controlling the population in general (for the North-American case see, among others Ngai, 2005 and Kanstroom, 2007; for a European example see the German case described in Weber, 1996). In describing the birth of modern police identification techniques in France, Gérard Noiriel emphasized the central role it played not only in the supervising of foreigners and their movements, but as well in creating a system of judicial identification designed to control criminal offenders (Noiriel, 1991). These various studies insist, nonetheless, on the distinction that existed at the start between managing offenders and managing immigrants; while it is a question in the two instances of controlling populations, the immigration administration was quick to establish norms, objectives and professional staffs and finally a specific set of administrative routines. The procedures that governed the delivery or retention of residency documents, or even those dealing with the deportation of foreigners, were the product of a particular logic in which demographic, economic and political requirements were shaped by local factors affecting the administrative control of foreigners (Spire, 2005; Calavita, 1992). This particular approach to administrative management has thus different historical roots from that which governed institutions involved in the management of criminality. Yet it is between these two forms of population control, for the most part sealed off one from another, that one can observe, in the course of the last decade if not more, an increasing interpenetration. To be sure, in the 1980s most countries developed or reinstituted specialized techniques for combating irregular immigration (new requirements for the issuing of residency documents, more refined identification techniques, or recourse to administrative detention for those being deported). Several authors have nonetheless pointed to the close links between the police techniques used in the control and repression of criminality and those currently employed for the handling of “irregulars” (Bigo, 2001; Den Boer, 1998). This evolution is particularly evident on the European level as shown by the institutionalization of procedures for computer and biometric filing of an increasing number of categories of foreigners whose only misdemeanour – being without a residence permit – is of an administrative nature. Moreover, in several European countries, raising the possibility of disorderly conduct can of itself justify whether a residence permit is to be issued or withdrawn or even serve as a reason to prolong administrative detention in cases of deportation, while at the same time the recourse to penal sanctions is increasingly frequent for foreign irregulars.
This inclusion of criminal provisions in a good number of contemporary immigration policies entails a corresponding increase in activity on the part of actors who, more traditionally, were focused on criminal repression. In the case of the police and its role in the management of irregular migrants, one can speak of an intensification of the controls (that have always existed as a legitimate field of action for them) even in the absence of any previous marked and systematic commitment. This increasing pressure to which foreigners are subjected also takes the form of closer cooperation of the police with immigration authorities and with the services in charge of foreigners as well as the requirement of a greater degree of coordination between the police and local agents. The judiciary, as for it, intervenes all the more in the control of foreigners in that courts are called upon to deliver the sentences and the penalties, which, as we have seen, are in constant progression. Thus for the judges and for others involved in criminal affairs, the control and repression of immigration, formerly a marginal concern, has become a chief bone of contention for which the instructions handed down for determining the “criminal law solution” only serve to accentuate the domination exercised by the central government.

La connexion entre contrôle de l’immigration et pénalité  - Après le tournant généralement invoqué, dans les politiques d’immigration ouest-européennes, pour décrire les restrictions apportées à l’accès au territoire et à la procédure d’asile au début des années 1990 (à la suite de la chute des régimes communistes notamment), la plupart des observateurs notent une nouvelle étape dans le durcissement des politiques migratoires occidentales après les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis. Ce nouveau tournant est généralement associé à l’activation (ou la réactivation) de formes de mise à l’écart des étrangers « indésirables » passant notamment par une externalisation accrue du contrôle (afin d’empêcher que les migrants ne parviennent jusqu’au territoire des pays occidentaux) et par un recours croissant à l’enfermement des étrangers en situation irrégulière (Dow, 2004). En témoigne, à l’échelle européenne, l’adoption en juin 2008 de la « directive retour », qui prévoit notamment, outre la possibilité de recourir à l’enfermement des migrants en instance d’éloignement du territoire pour une durée allant jusqu’à dix-huit mois, l’adoption d’une interdiction de retour sur le territoire en cas d’éloignement d’un étranger dépourvu de titre – mesure jusqu’ici appliquée aux seuls étrangers possédant un passé pénal en Europe. Différents textes récemment adoptés par les États ouest-européens traduisent ainsi, à travers les catégories administratives et juridiques qu’ils définissent et les acteurs et pratiques qui leur sont associés, le recours croissant, pour le traitement des étrangers en situation irrégulière, à des instruments habituellement réservés aux affaires pénales – tels le confinement ou l’interdiction du territoire notamment. Les contributions réunies dans ce dossier de Champ pénal/Penal Field se proposent donc d’examiner cette tendance à la « pénalisation » du contrôle de l’immigration, en adoptant une double perspective. Il s’agit tout d’abord de la saisir empiriquement, à partir des institutions et des acteurs – fonctionnaires, militants associatifs, migrants – qu’elle implique. Il s’agit, ensuite, d’appréhender cette évolution pénale du contrôle de l’immigration non comme un donné déjà constitué, mais comme une tension dynamique née non seulement des dispositions législatives mais aussi des registres d’interactions mobilisés par les acteurs du contrôle, et travaillant à la fois les directions traditionnellement chargées du contrôle administratif des migrants – des préfectures aux services de la main-d’œuvre – et les institutions pénales. Si ces deux ensembles d’institutions et d’acteurs paraissent impliquer des fonctionnaires, des publics et des pratiques différents, les textes réunis ici font en effet le constat empirique d’une interpénétration croissante entre les logiques de fonctionnement propres aux gestionnaires de l’immigration et les logiques propres aux acteurs du monde pénal. La connexion entre contrôle de l’immigration et pénalité n’est certes pas une nouveauté en elle-même : les travaux historiques consacrés à la genèse de la police des étrangers dans les principaux États occidentaux mettent en évidence son lien avec l’évolution des techniques policières de contrôle des populations en général (pour le cas nord-américain, voir entre autres Ngai, 2005 ; Kanstroom, 2007 ; pour un exemple européen, voir le cas allemand décrit in Weber, 1996). En décrivant la naissance de l’identification policière moderne en France, Gérard Noiriel souligne ainsi sa centralité, tant dans la mise en place d’une surveillance des étrangers et de leurs déplacements, que pour la création d’un service de l’identité judiciaire destiné à mieux contrôler les délinquants (Noiriel, 1991). Ces différentes études insistent toutefois sur la distinction originelle entre la gestion des délinquants et celle des étrangers : s’il s’agit bien dans les deux cas de contrôler des populations, l’administration de l’immigration se dote immédiatement de normes, d’objectifs, de professionnels et pour finir de routines administratives spécifiques. Les pratiques en matière d’octroi ou de retrait des titres de séjour, ou même d’éloignement des étrangers du territoire, obéissent ainsi à des logiques particulières : s’y entremêlent des impératifs démographiques, économiques ou politiques, éventuellement modulés au gré des enjeux locaux du contrôle administratif des étrangers (Spire, 2005 ; Calavita, 1992). Cette logique particulière de gestion administrative se distingue donc historiquement des logiques institutionnelles de gestion de la délinquance. Pourtant, c’est entre ces deux formes relativement cloisonnées de gestion des populations que l’on peut noter, depuis au moins une dizaine d’années, une croissante interpénétration. Certes, les années 1980-1990 ont vu la plupart des pays développer ou réactiver des moyens spécialisés de lutte contre l’immigration irrégulière (nouvelles exigences en matière de délivrance de titre, techniques d’identification plus fines, ou recours à l’enfermement administratif pour la réalisation des éloignements). Différents auteurs ont cependant mis en évidence les liens étroits existant entre les techniques policières appliquées au contrôle et à la répression de la délinquance et celles désormais à l’œuvre pour la gestion des « irréguliers » (Bigo, 2001 ; Den Boer, 1998). Cette évolution est particulièrement perceptible à l’échelle européenne, à travers l’institutionnalisation des pratiques de fichage informatique et biométrique d’un nombre croissant de catégories d’étrangers dont le seul délit – l’absence de titre de séjour – est de nature administrative. Dans plusieurs pays européens, l’invocation d’un trouble à l’ordre public peut en outre justifier l’octroi ou le retrait d’un titre de séjour ou encore la prolongation des mesures de rétention administrative à des fins d’éloignement, tandis que le recours aux sanctions pénales tend à se diversifier pour les étrangers en situation irrégulière. Cette inclusion d’un volet pénal dans bon nombre de politiques d’immigration contemporaines entraîne symétriquement l’intervention croissante des acteurs plus classiquement centrés sur la répression de la délinquance. Dans le cas de l’institution policière et de son rôle dans la gestion des irréguliers, on peut parler d’une intensification de contrôles ayant toujours fait partie du champ d’action des fonctionnaires, sans nécessairement faire l’objet auparavant d’un investissement si marqué et si systématique. Cette pression accrue sur la population étrangère se traduit également par un rapprochement institutionnel avec les autorités d’immigration et les services des étrangers, et l’exigence d’une plus grande coordination entre policiers et fonctionnaires territoriaux. Les acteurs de l’institution judiciaire quant à eux, interviennent d’autant plus dans le contrôle des étrangers qu’ils sont chargés de prononcer les peines et contraventions dont on vient de noter la multiplication. D’enjeu marginal pour les juges et les autres praticiens du droit pénal, le contrôle répressif de l’immigration est donc devenu un contentieux central, dont les instructions en matière de « réponse pénale » à apporter aux étrangers en situation irrégulière ne font qu’accentuer la centralité. Nicolas Fischer et Mathilde Darley

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