The
interconnections between controlling immigration and criminality
- After what is generally referred to as the “punitive turn” in
Western European migrant policies when
describing the restrictions introduced concerning entry permits and
asylum procedures in the early 1990s (in particular after the fall of
the communist regimes), most observers took note of a further step in
the tightening of Western immigration policies after the terrorist
attacks of September 11th 2001 in the United States. This new
turn is commonly linked to the activation (or reactivation) of ways
of warding off “undesirable” foreigners by, in particular,
increased dependence on filtering operated outside national borders
(so as to prevent migrants from reaching Western European soil) and
by growing recourse to the incarceration of foreigners who have
entered the country illegally (Dow, 2004) – as witnessed by the
adoption, in June 2008 (at the European level), of the “return
directive” which not only provides for the detention of migrants
for a period that can be extended to eighteen months pending their
expulsion, but also the prohibition of return to the “host”
country in cases involving an undocumented foreigner – a measure
that up to now was applied exclusively to foreigners with a European
criminal record. A series of texts recently adopted by the Western
European nations also bear witness – by the administrative and
judicial categories that they determine and the agents and procedures
that accompany them – to the increasingly frequent recourse, for
managing “irregular” foreigners, to techniques customarily
reserved for criminal affairs – such as incarceration or banishment
from the territory in particular. The contributions assembled in
this Champ
Pénal/Penal Field dossier
set out to explore this tendency to “criminalize” immigration
control by adopting a double perspective. First of all, grasping
empirically what it implies by examining the institutions and the
actors involved (civil servants, human rights organisations’
representatives, the migrants themselves). Subsequently, approaching
this criminal evolution of immigration control not as a given, but as
a dynamic tension due not only to the legislative measures adopted,
but due as well to the ongoing interactions between those
traditionally in charge of administrative control – from the
prefecture to the labour bureau – and the criminal institutions.
While these two sets of institutions and actors appear to involve
different categories of civil servants, different audiences and
different procedures, the texts presented here arrive at the
empirical conclusion that there exists an increasingly high degree of
interpenetration between the logic that governs the control of
immigrants when it is in the hands of the traditional managers and
the logic characteristic of actors in the criminal justice world. To
be sure the interconnections between immigration and criminality are
nothing new in and of themselves: historical studies devoted to
the origins of the border police in the major Western nations have
made clear their link with the evolution of police techniques for
controlling the population in general (for the North-American case
see, among others Ngai, 2005 and Kanstroom, 2007; for a European
example see the German case described in Weber, 1996). In describing
the birth of modern police identification techniques in France,
Gérard Noiriel emphasized the central role it played not only in the
supervising of foreigners and their movements, but as well in
creating a system of judicial identification designed to control
criminal offenders (Noiriel, 1991). These various studies insist,
nonetheless, on the distinction that existed at the start between
managing offenders and managing immigrants; while it is a question in
the two instances of controlling populations, the immigration
administration was quick to establish norms, objectives and
professional staffs and finally a specific set of administrative
routines. The procedures that governed the delivery or retention of
residency documents, or even those dealing with the deportation of
foreigners, were the product of a particular logic in which
demographic, economic and political requirements were shaped by local
factors affecting the administrative control of foreigners (Spire,
2005; Calavita, 1992). This particular approach to administrative
management has thus different historical roots from that which
governed institutions involved in the management of criminality. Yet
it is between these two forms of population control, for the most
part sealed off one from another, that one can observe, in the course
of the last decade if not more, an increasing interpenetration. To be
sure, in the 1980s most countries developed or reinstituted
specialized techniques for combating irregular immigration (new
requirements for the issuing of residency documents, more refined
identification techniques, or recourse to administrative detention
for those being deported). Several authors have nonetheless pointed
to the close links between the police techniques used in the control
and repression of criminality and those currently employed for the
handling of “irregulars” (Bigo, 2001; Den Boer, 1998). This
evolution is particularly evident on the European level as shown by
the institutionalization of procedures for computer and
biometric filing of an increasing number of categories of
foreigners whose only misdemeanour – being without a residence
permit – is of an administrative nature. Moreover, in several
European countries, raising the possibility of disorderly conduct can
of itself justify whether a residence permit is to be issued or
withdrawn or even serve as a reason to prolong administrative
detention in cases of deportation, while at the same time the
recourse to penal sanctions is increasingly frequent for foreign
irregulars.
This inclusion of criminal provisions in a good number of contemporary immigration policies entails a corresponding increase in activity on the part of actors who, more traditionally, were focused on criminal repression. In the case of the police and its role in the management of irregular migrants, one can speak of an intensification of the controls (that have always existed as a legitimate field of action for them) even in the absence of any previous marked and systematic commitment. This increasing pressure to which foreigners are subjected also takes the form of closer cooperation of the police with immigration authorities and with the services in charge of foreigners as well as the requirement of a greater degree of coordination between the police and local agents. The judiciary, as for it, intervenes all the more in the control of foreigners in that courts are called upon to deliver the sentences and the penalties, which, as we have seen, are in constant progression. Thus for the judges and for others involved in criminal affairs, the control and repression of immigration, formerly a marginal concern, has become a chief bone of contention for which the instructions handed down for determining the “criminal law solution” only serve to accentuate the domination exercised by the central government.
This inclusion of criminal provisions in a good number of contemporary immigration policies entails a corresponding increase in activity on the part of actors who, more traditionally, were focused on criminal repression. In the case of the police and its role in the management of irregular migrants, one can speak of an intensification of the controls (that have always existed as a legitimate field of action for them) even in the absence of any previous marked and systematic commitment. This increasing pressure to which foreigners are subjected also takes the form of closer cooperation of the police with immigration authorities and with the services in charge of foreigners as well as the requirement of a greater degree of coordination between the police and local agents. The judiciary, as for it, intervenes all the more in the control of foreigners in that courts are called upon to deliver the sentences and the penalties, which, as we have seen, are in constant progression. Thus for the judges and for others involved in criminal affairs, the control and repression of immigration, formerly a marginal concern, has become a chief bone of contention for which the instructions handed down for determining the “criminal law solution” only serve to accentuate the domination exercised by the central government.
La
connexion entre contrôle de l’immigration et pénalité
-
Après le tournant généralement invoqué, dans les politiques
d’immigration ouest-européennes, pour décrire les restrictions
apportées à l’accès au territoire et à la procédure d’asile
au début des années 1990 (à la suite de la chute des régimes
communistes notamment), la plupart des observateurs notent une
nouvelle étape dans le durcissement des politiques migratoires
occidentales après les attentats du 11 septembre 2001 aux
États-Unis. Ce nouveau tournant est généralement associé à
l’activation (ou la réactivation) de formes de mise à l’écart
des étrangers « indésirables » passant notamment par
une externalisation accrue du contrôle (afin d’empêcher que les
migrants ne parviennent jusqu’au territoire des pays occidentaux)
et par un recours croissant à l’enfermement des étrangers en
situation irrégulière (Dow, 2004). En témoigne, à l’échelle
européenne, l’adoption en juin 2008 de la « directive
retour », qui prévoit notamment, outre la possibilité de
recourir à l’enfermement des migrants en instance d’éloignement
du territoire pour une durée allant jusqu’à dix-huit mois,
l’adoption d’une interdiction de retour sur le territoire en cas
d’éloignement d’un étranger dépourvu de titre – mesure
jusqu’ici appliquée aux seuls étrangers possédant un passé
pénal en Europe. Différents textes récemment adoptés par les
États ouest-européens traduisent ainsi, à travers les catégories
administratives et juridiques qu’ils définissent et les acteurs et
pratiques qui leur sont associés, le recours croissant, pour le
traitement des étrangers en situation irrégulière, à des
instruments habituellement réservés aux affaires pénales – tels
le confinement ou l’interdiction du territoire notamment. Les
contributions réunies dans ce dossier de Champ
pénal/Penal Field se
proposent donc d’examiner cette tendance à la « pénalisation »
du contrôle de l’immigration, en adoptant une double perspective.
Il s’agit tout d’abord de la saisir empiriquement, à partir des
institutions et des acteurs – fonctionnaires, militants
associatifs, migrants – qu’elle implique. Il s’agit, ensuite,
d’appréhender cette évolution pénale du contrôle de
l’immigration non comme un donné déjà constitué, mais comme une
tension dynamique née non seulement des dispositions législatives
mais aussi des registres d’interactions mobilisés par les acteurs
du contrôle, et travaillant à la fois les directions
traditionnellement chargées du contrôle administratif des migrants
– des préfectures aux services de la main-d’œuvre – et les
institutions pénales. Si ces deux ensembles d’institutions et
d’acteurs paraissent impliquer des fonctionnaires, des publics et
des pratiques différents, les textes réunis ici font en effet le
constat empirique d’une interpénétration croissante entre
les logiques de fonctionnement propres aux gestionnaires de
l’immigration et les logiques propres aux acteurs du monde pénal.
La connexion entre contrôle de l’immigration et pénalité n’est
certes pas une nouveauté en elle-même : les travaux
historiques consacrés à la genèse de la police des étrangers dans
les principaux États occidentaux mettent en évidence son lien avec
l’évolution des techniques policières de contrôle des
populations en général (pour le cas nord-américain, voir entre
autres Ngai, 2005 ; Kanstroom, 2007 ; pour un exemple
européen, voir le cas allemand décrit in Weber,
1996). En décrivant la naissance de l’identification policière
moderne en France, Gérard Noiriel souligne ainsi sa centralité,
tant dans la mise en place d’une surveillance des étrangers et de
leurs déplacements, que pour la création d’un service de
l’identité judiciaire destiné à mieux contrôler les délinquants
(Noiriel, 1991). Ces différentes études insistent toutefois sur la
distinction originelle entre la gestion des délinquants et celle des
étrangers : s’il s’agit bien dans les deux cas de contrôler des
populations, l’administration de l’immigration se dote
immédiatement de normes, d’objectifs, de professionnels et pour
finir de routines administratives spécifiques. Les pratiques en
matière d’octroi ou de retrait des titres de séjour, ou même
d’éloignement des étrangers du territoire, obéissent ainsi à
des logiques particulières : s’y entremêlent des impératifs
démographiques, économiques ou politiques, éventuellement modulés
au gré des enjeux locaux du contrôle administratif des étrangers
(Spire, 2005 ; Calavita, 1992). Cette logique particulière de
gestion administrative se distingue donc historiquement des logiques
institutionnelles de gestion de la délinquance. Pourtant, c’est
entre ces deux formes relativement cloisonnées de gestion des
populations que l’on peut noter, depuis au moins une dizaine
d’années, une croissante interpénétration. Certes, les années
1980-1990 ont vu la plupart des pays développer ou réactiver des
moyens spécialisés de lutte contre l’immigration irrégulière
(nouvelles exigences en matière de délivrance de titre, techniques
d’identification plus fines, ou recours à l’enfermement
administratif pour la réalisation des éloignements). Différents
auteurs ont cependant mis en évidence les liens étroits existant
entre les techniques policières appliquées au contrôle et à la
répression de la délinquance et celles désormais à l’œuvre
pour la gestion des « irréguliers » (Bigo, 2001 ;
Den Boer, 1998). Cette évolution est particulièrement perceptible à
l’échelle européenne, à travers l’institutionnalisation des
pratiques de fichage informatique et biométrique
d’un
nombre croissant de catégories d’étrangers dont le seul délit –
l’absence de titre de séjour – est de nature administrative.
Dans plusieurs pays européens, l’invocation d’un trouble à
l’ordre public peut en outre justifier l’octroi ou le retrait
d’un titre de séjour ou encore la prolongation des mesures de
rétention administrative à des fins d’éloignement, tandis que le
recours aux sanctions pénales tend à se diversifier pour les
étrangers en situation irrégulière. Cette inclusion d’un volet
pénal dans bon nombre de politiques d’immigration contemporaines
entraîne symétriquement l’intervention croissante des acteurs
plus classiquement centrés sur la répression de la délinquance.
Dans le cas de l’institution policière et de son rôle dans la
gestion des irréguliers, on peut parler d’une intensification de
contrôles ayant toujours fait partie du champ d’action des
fonctionnaires, sans nécessairement faire l’objet auparavant d’un
investissement si marqué et si systématique. Cette pression accrue
sur la population étrangère se traduit également par un
rapprochement institutionnel avec les autorités d’immigration et
les services des étrangers, et l’exigence d’une plus grande
coordination entre policiers et fonctionnaires territoriaux. Les
acteurs de l’institution judiciaire quant à eux, interviennent
d’autant plus dans le contrôle des étrangers qu’ils sont
chargés de prononcer les peines et contraventions dont on vient de
noter la multiplication. D’enjeu marginal pour les juges et les
autres praticiens du droit pénal, le contrôle répressif de
l’immigration est donc devenu un contentieux central, dont les
instructions en matière de « réponse pénale » à
apporter aux étrangers en situation irrégulière ne font
qu’accentuer la centralité. Nicolas Fischer et
Mathilde Darley
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